فصل اول: طرح تحقيق

اگر با ژرف نگري به تصميم گيريهاي سياست خارجي هر كشوري نگاه كنيم، بازتابهاي تصميم گيري هاي سياست خارجي را نه فقط در ساختارهاي قانون اساسي، بلكه در باورها، اعتقادات، فرهنگها، مذهب، رفتارهاي مشاركتي مردم و...مي‌يابيم. يعني پيوندي ميان تحليلهاي سطوح كلان و سطوح خرد تصميم گيري وجود دارد. همچنانكه با ساختار قانون اساسي و الگوهاي حكومتي هر كشوري مي‌توان به شناخت بهتر از شكل گيري رفتارها و فرآيندها و عملكردهاي سياسي رسيد. با مطالعه‌ي فرهنگ سياسي كه محصول تاريخ نظام سياسي است مي‌توان به شكل گيري اين روندها دست پيدا كرد.

اين تحقيق در پي بررسي مقايسه نقش رييس جمهور در تصميم گيري سياست خارجي در دو كشور ايران و آمريكا مي‌باشد.

سؤال اصلي اين تحقيق عبارت است از: رييس جمهور، در ايران و آمريكا كداميك تأثير بيشتري بر تصميم گيري سياست خارجي دارد؟

سؤالات فرعي اين تحقيق عبارتند از: 1ـ مطالعه و مقايسه ساختارهاي قانون اساسي در تصميم گيري سياست خارجي دو كشور چيست؟ 2ـ نقش ساختارهاي تأثيرگذار بر سياست خارجي از جمله رسانه‌ها، احزاب، گروههاي فشار و ذي نفوذ در تصميم گيري سياست خارجي دو كشور چيست؟

فرضيه اين تحقيق عبارت است از: با توجه به اختيارات قانون اساسي، ساختارهاي تأثير گذار بر سياست خارجي از جمله رسانه‌ها، احزاب، گروههاي ذي نفوذ، تأثير رييس جمهور در آمريكا، بر تصميم گيري سياست خارجي بيشتر است.

مفاهيم كليدي اين تحقيق عبارتند از: رييس جمهور، سياست خارجي، قانون اساسي، مشاركت، فرهنگ سياسي.

اين تحقيق از چهار فصل اصلي و يك نتيجه گيري تشكيل شده است. در فصل دوم در يك مقدمه كوتاه اصول كلي و مبتني بر رهيافت تاريخي سياست خارجي دو كشور مورد بررسي قرار مي‌گيرد. در فصل سوم ساختارهاي قانون اساسي در تصميم گيري سياست خارجي دو كشور مورد بررسي قرار گرفته و سپس به لحاظ ساختاري مقايسه شده است.

هدف فصل چهارم، بررسي ساختارهاي غير رسمي تأثيرگذار بر سياست خارجي دو كشور مي‌باشد. در فصل پنجم يك نتيجه گيري كلي از مباحث مطروحه گرفته شده است.

فصل دوم

مقدمه

شناخت سياست خارجي نيازمند آگاهي از سازوكارهاي حاكم بر نظام سياسي و حقوقي است. هر نهاد سياست خارجي داراي مسئوليت ويژه‌ي استقلال حقوقي و همچنين رابطه‌اي منطقي با نهاد موازي مي‌باشد. بررسي نهادهاي تصميم ساز و مجري سياست خارجي و ارتباط آنها با يكديگر اين روابط منطقي را روشن تر مي‌سازد. به علاوه‌ي اينكه سياست خارجي هر كشور به حلقه‌هاي سياسي، اجتماعي، اداري و اقتصادي و فرهنگي آن كشور گره خورده است و به عبارتي پديده‌اي چند وجهي است. شناخت اين روابط از آن جهت مهم مي‌باشند كه نمي‌توان شكل گيري و تصميم گيري سياست خارجي را بدون لحاظ اين مناسبات و صرفاً با نگرشي مبتني بر ساختارهاي قانون اساسي به درستي درك كرد.

هر چند سياست خارجي هر كشوري پديده‌اي متحول، پويا و در حال دگرگوني است، اما درجه‌ي پويايي و دگرگوني آن بايد با درنظر گرفتن روابط بين پديده‌هاي اجتماعي و اقتصادي و فرهنگي صورت گيرد. مطالعه روند شكل گيري سياست خارجي دو كشور ايران و آمريكا در تحقيق حاضر از آن جهت مهم است كه اين دو كشور در سالهاي پس از پيروزي انقلاب اسلامي همواره در مقابل و معارض همديگر بوده‌اند. اين روند بازتابي از مفاد قانون اساسي و فرهنگ سياسي دو كشور مي‌باشد كه به لحاظ اين دو موضوع مي‌توان به درستي شكل گيري اين فرايند همواره در تصميم گيريهاي سياست خارجي مد نظر قرار گرفته است. اينكه ايران كشوري منتقد و به نحوي ناراضي از وضعيت جهاني بوده است. ريشه در شرايط اجتماعي ـ فرهنگي و مذهبي آن دارد. تاريخ تحولات ايران با محيط بين المللي، اغلب در سايه‌ي تقابل، تضاد، تناقض و يا وابستگي بوده است.[1] جمهوري اسلامي ايران نتيجه‌ي تاريخي مبارزات سياسي ايرانيان براي قطع وابستگيها و تأمين استقلال سياسي و حاكميت ملي است.[2]ايدئولوژي هاي انقلاب اسلامي به گونه‌اي بود كه با آمريكا، غرب، حكومتهاي دست نشانده عرب، اسرائيل و عموم دولتهايي كه گرايشهاي غربي داشتند تقابل پيدا كرد. جمهوري اسلامي ايران، علاوه بر اينكه در پي ايجاد نظم جديدي در ايران بود به دنبال تغيير و تحول در دنياي اسلام، كشورهاي در حال توسعه و كمك به كل جريانهاي انقلابي جهان سومي نيز بود. با تدوين قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران اين ويژگيهاي رفتاري به صورت نهادينه و قانوني در سياست خارجي كشور درآمد.[3]

با مطالعه‌ي روند شكل گيري ايالات متحده‌ي آمريكا كه دوراني، مستعمره كشورهاي اروپايي بودند و تلاشهايي كه دربرگيرنده‌ي سيستم سياسي واحد و دربرگيرنده‌ي همه‌ي مستعمرات گردد، شكل گرفت. آنها در آرزوي سيستمي از حكومت بودند كه توانمندي كافي در حفظ سرزمين در برابر حملات و مبارزه با بريتانيا را داشته باشد تا به يك نوع وحدت با ايجاد پول واحد مشترك جهت ايجاد فرصتهاي توسعه اقتصادي دست يابند.[4] بنيانگذاران قانون اساسي آمريكا مصمم بودند  كه مانع سوءاستفاده قدرت توسط هر بخشي از حكومت جديد التأسيس شوند. آنها تجربه‌ي آنچه را كه استبداد جرج سوم پادشاه انگلستان و حاكمان وفادار مستعمرات نسبت به پادشاه مي‌ناميدند همراه خود داشتند. بنابراين سيستم مدرن فدراليسم، با تكيه بر تفكيك و توازن قوا را برقرار نمودند. همانگونه كه مشاهده شد زمينه‌هاي تاريخي و فرايندهاي نظامهاي حاكم در قانون اساسي دو كشور متجلي شده است.

رابطه‌ي فرآيندهاي سياسي هر كشور با ساختارهاي رسمي و غيررسمي در قانون اساسي، يك موضوع پيچيده است. هر دو كشور داراي تفكيك قوا و بعضاً قوانين مشابه هستند. به عنوان مثال در تصميم گيري سياست خارجي در هر دو كشور، اختيارات اجرايي به رييس جمهور واگذار شده است و تصويب برخي قوانين به پارلمان (مجلس و كنگره) واگذار شده است.

اما با اين حال شاهد تفاوتهايي در تفويض اين اختيارات مي‌باشيم كه ريشه‌ي آن را در فرآيندهاي اجتماعي، سياسي و مذهبي دو كشور بايد جستجو كرد. يكي از مشكلات مقايسه در روندهاي سياسي دو كشور عدم توجه به زير ساختهاي فرهنگي دو كشور مي‌باشد. به عنوان مثال در ايران، در عين حالي كه عامل مذهب و اسلام شيعي با يك كاركرد منحصر به فرد را مي‌پذيريم در عين حال در فرآيندهاي تحليل نمي‌خواهيم اين عامل را با تفسيري بومي لحاظ كنيم و لذا با مشكل برخورد مي‌كنيم. بنابراين علاوه بر ساختارهاي قانون اساسي لزوم توجه به فرآيندهاي اجتماعي ـ فرهنگي و مذهبي در تحليل صحيح همواره بايد مد نظر قرار گيرد.

با عنايت به اهميت فرهنگ در نحوه‌ي شكل گيري باورها و نگرشهاي اجتماعي ملتها به محيط خارجي آنچه در مورد فرهنگ اجتماعي ايران و تأثير آن در سياست خارجي مي‌توان بيان نمود و نحوه‌ي نگرش مردم ايران به آرمانها و آرزوهاي عميقاً انساني است. شعر ايران كه منعكس كننده‌ي بينش و ونگرش جامعه‌ي ايراني مي‌باشد همگي در پي يك جهان ايده‌آلي و آرماني هستند جهاني كه در آن انصاف، عدل، تساوي، برادري و برابري و معنويت شاخصه‌‌هاي اصلي هستند، قطعاً نقش آموزه‌هاي اسلامي و مذهبي در اين زمينه بسيار كليدي است.[5]

نتيجه‌ي اين پديده در سياست خارجي نارضايتي عميق و گله مندي ساختاري و رد و مقابله با شرايط موجود در جهان بوده است.

مطالعه‌ي دقيق فرهنگ سياسي در فرآيند تبديل تقاضاها و خواستها را به تصميمات، استراتژيها و سياستهاي را نشان مي‌دهد.[6]

نحوه‌ي مشاركتهاي مردم در تصميم گيريهاي سياست خارجي در ايران علاوه بر ذهنيت هاي تاريخي، از نوعي مشاركت با تكيه بر پيروي از رهبران و نخبگان بوده است كه بخشي از آن به دليل ماهيت و ذات پيروي از رهبران ديني و مذهبي بوده است. چنانچه به فرهنگ اجتماعي آمريكا و تأثير آن بر تصميم گيري سياست خارجي نظري بيفكنيم، به علت وجود احزاب به ويژه با تكيه بر سيستم دو حزبي رفتارهاي مشاركتي مردم در سطوح محلي، شهري، ايالتي و كشوري بر آن استوار بوده است و به نحوي اين احزاب در شكل گيري و نفوذ و فشار تصميمات سياسي مؤثر بوده‌اند. در حالي كه احزاب در جمهوري اسلامي ايران كاركردي حداقل در سطوح سياست خارجي از خود نشان نمي‌دهند و مردم هم اقبالي به احزاب نداشته‌اند. اصولاً احزاب با مدل غربي كه داراي سلسله مراتب، قواعد و اصول حزبي است در ايران وجود ندارد. احزاب را اصولاً افراد در مقطعي خاص براي رسيدن به قدرت تشكيل مي‌دهند و كاركردهاي حزبي و تداوم سياست گذاريها، خط مشي و نقد حزبي اصولاً پا نگرفته و يا وجود ندارد.

مطالعه‌ي نقش رييس جمهور در دو كشور ايران و آمريكا و اختياراتي كه قانون اساسي به آنها اعطا كرده است در كنار ساختارهاي غير رسمي همچون فرهنگ سياسي، رفتارهاي مشاركتي، وجود احزاب، رسانه‌ها و...كه در تصميم گيري سياست خارجي مؤثرند ما را به فرآيندهاي سياست گذاري آشناتر خواهد كرد و در حقيقت پيوندي ميان سطوح خرد و كلان تصميم گيري مي‌باشد.

فصل سوم: ساختارهاي قانون اساسي در تصميم گيري سياست خارجي

در كشورهايي كه داراي نظام سياسي اقتصادي و اجتماعي پيچيده مي‌باشند، گروهها و سازمانهاي مختلف و ذي نفع و در عين حال غيررسمي در مسايل مربوط به اداره‌ي كشور و اتخاذ و اجراي سياست هاي داخلي و خارجي مؤثر هستند. در چنين نظامهايي معمولاً دو نوع ساختار تصميم گيري مشاهده مي‌شود، يكي ساختار رسمي تصميم گيري كه در قانون اساسي و قوانين جاريه كشور سازمانها و مقامات تصميم گيرنده را مشخص ساخته و حدود و اختيارات آنها را نيز تعيين كرده است.[7]

در اين فصل به ساختارهاي قانون اساسي در تصميم گيري سياست خارجي خواهيم پرداخت.

ساختارهاي قانون اساسي در تصميم گيري سياست خارجي در جمهوري اسلامي ايران.

تدوين سياست خارجي در جمهوري اسلامي و اجراي آن عمدتاً در حوزه‌ي اختيارات مقام رهبري، قوه‌ي مقننه و قوه‌ي مجريه قرار گرفته است. قانون اساسي مهمترين و اصلي‌ترين منبع قانوني است. نهادهاي تصميم گير در سياست خارجي شامل:

1ـ مقام رهبري: مقام رهبري يا ولايت امر كه عالي‌ترين مقام در نظام جمهوري اسلامي است به طرق مختلف بر اساس اختياراتي كه به عنوان ولايت فقيه دارد كه محدوديتي از نظر قانوني نداشته و همان طور كه در زمان امام خميني(ره) اعمال مي‌شد در هر كجا و در هر مورد كه تشخيص داده مي‌شد اعمال مي‌گردد از جمله سياست خارجي.

از طرف ديگر بر اساس اختياراتي كه قانون اساسي منحصراً به ايشان تفويض كرده‌اند بخش مهمي از تصميمات سياست خارجي به صورت مستقيم و غير مستقيم برعهده‌ي رهبري مي‌باشد كه بر اساس اصل 110 قانون اساسي به شرح ذيل است:

1.       تعيين سياستهاي كلي نظام جمهوري اسلامي ايران پس از مشورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام و نظارت بر حسن اجراي آن سياستها .

2.       رهبر به عنوان فرمانده‌ي كل قوا اختيار اعلام جنگ و صلح و بسيج نيروها را به پيشنهاد شوراي عالي امنيت ملي دارد.

3.       اختيار در نصب نمايندگان خود در شوراهاي عالي امنيت ملي در جهت گيري سياست دفاعي و نظامي جمهوري اسلامي كه در ارتباط با سياست خارجي، مخصوصاً در زمان جنگ نقش مؤثر دارد.

4.                 كليه مصوبات شوراي عالي امنيت ملي بايد به تأييد مقام رهبري برسد.

2 ـ رياست جمهوري: رييس جمهور پس از رهبري عالي‌ترين مقام رسمي كشور است و بر اساس اصل 112 مسئوليت اجراي قانون اساسي و تنظيم روابط سه گانه و رياست قوه‌ي مجريه را بر عهده دارد.

اختيارات رييس جمهور در مورد سياست خارجي : 1ـ تعيين وزراء از جمله وزير امور خارجه (اصل 124 و اصل133). 2ـ امضاي عهدنامه و مقاوله نامه‌ها، موافقت نامه‌ها و قراردادهاي دولت ايران باساير دولتها و همچنين امضاي پيمانهاي مربوط به اتحاديه‌هاي بين المللي پس از تصويب مجلس شوراي اسلامي رأساً و يا توسط نماينده‌ي قانوني خود (اصل 125). 3ـ در انتخاب سفراي جمهوري اسلامي و امضاي استوارنامه‌هاي ايشان و همچنين پذيرفتن استوار نامه سفيران كشورهاي ديگر(اصل 128). دولت با اهرمهاي در اختيار خود به عنوان مثال، با اعمال سياستهاي صادراتي خاص در زمينه‌ي فروش نفت واردات كالاهاي اساسي تقويت قدرت نظامي كشور و...مستقيم و غير مستقيم جهت و شكل دهي سياست خارجي را تعيين مي‌كند.

3 ـ مجلس شوراي اسلامي: عالي‌ترين مقام قانونگذاري رسمي است و در عموم مسايل، در حدود مقرر در قانون اساسي با رعايت موازين شرع و اصول قانون اساسي مي‌تواند وضع قانون كند (اصول 171 و 172).

مجلس به دو طريق مستقيم و غير مستقيم در تنظيم سياست خارجي دخالت مي‌كند.

مستقيم: 1ـ بر طبق اصل 77 قانون اساسي، كليه عهدنامه ها، مقاوله نامه‌ها و موافقت نامه‌هاي بين المللي بايد از تصويب مجلس بگذرد.  2ـ بر طبق اصل 78 هر گونه تغيير جزئي در خطوط مرزي با رعايت مصالح كشور به شرط دو طرفه بودن و با توجه به استقلال و تماميت ارضي كشور بايد به تصويب چهار پنجم نمايندگان برسد.  3ـ بر طبق اصل 139 ارجاع به داوري و هر گونه صلح دعاوي راجع به اموال عمومي دولتي كه طرف دعواي خارجي باشد بايد به تصويب مجلس برسد.  4ـ اصل 80 دريافت و اعطاي هر نوع وام و يا كمكهاي بلاعوض خارجي را منوط به تصويب مجلس مي‌كند.  5ـ اصل 82 نيز استخدام كارشناسان خارجي را آن هم در موارد ضروري و فقط مسايل غير نظامي بر عهده‌ي مجلس مي‌گذارد.

غير مستقيم: 1ـ با كاهش يا افزايش و تصويب و يا رد بودجه‌ي ساليانه‌ دولت (اصل 52).  2ـ طرح سؤال و استيضاح و دادن رأي عدم اعتماد به وزراء در رابطه با مسايل كشور از جمله مسايل سياست خارجي (اصل 88 و 89).  3ـ تصويب طرحهاي قانوني ارائه شده توسط نمايندگان مجلس (اصل 74 و75).

4 ـ شوراي عالي امنيت ملي: شوراي عالي امنيت ملي به رياست جمهور و به به منظور تأمين منافع ملي و پاسداري از انقلاب اسلامي و تماميت ارضي و حاكميت ملي كشور با وظايف زير تشكيل مي‌گردد:

1ـ تعيين سياست هاي دفاعي ـ امنيتي كشور درمحدوده‌ي سياستهاي كلي تعيين شده از طرف مقام رهبري.

2ـ هماهنگ نمودن فعاليت هاي سياسي، اطلاعاتي، اجتماعي، فرهنگي و اقتصادي در ارتباط با تدابير كلي دفاعي ـ امنيتي.

3ـ بهره‌گيري از امكانات مادي و معنوي كشور براي مقابله با تهديدهاي داخلي و خارجي.

شوراي عالي امنيت ملي به عبارتي شوراي عالي سياستگذاري خارجي كشور هم مي‌باشد كه البته بر طبق اصل 176 مصوبات شورا پس از تأييد رهبري لازم الاجرا و لازم الاتباع مي‌باشد.

اعضاي شوراي عالي امنيت ملي شامل: 1ـ رييس قوه‌ي مجريه  2ـ رييس قوه‌ي قضاييه  3ـ رييس قوه‌ي مقننه  4ـ رييس ستاد فرماندهي كل نيروهاي مسلح  5ـ مسئول امور برنامه و بودجه  6و7ـ دو نماينده از طرف رهبري  8ـ وزير امور خارجه  9ـ وزير كشور  10ـ وزير اطلاعات.

اعضاي غير ثابت اين شورا كه بنا به اقتضا و در ارتباط با مسئله‌ي مطروحه ممكن است شركت نمايند، وزراء و مقامات عاليه‌ي ارتش و سپاه مي‌باشند.

5 ـ شوراي نگهبان: با اختياراتي كه اصول 94 و96 قانون اساسي در تأييد نهايي مصوبات مجلس شوراي اسلامي به آن داده (تطبيق قانون و شرع مقدس اسلام) مي‌تواند در كنترل سياست خارجي نقش مهمي بازي كند.

6ـ مجمع تشخيص مصلحت نظام به عنوان بازوي مشورتي رهبري در تدوين سياست هاي كلي نظام من جمله سياست خارجي نقش پايه‌اي دارد (اصل 112).

7ـ وزارت خارجه: نه در قانون اساسي جمهوري اسلامي ونه در قوانين آيين نامه‌هاي مصوب مجلس شوراي اسلامي از وزارت خارجه به عنوان مرجع تصميم گيري سياست خارجي ذكري نشده است. آنچه كه در حوزه‌ي مسئوليت وزارت خارجه قرار دارد و اين مسئوليت داراي اهميت زيادي است، امر كنترل، نظارت، ايجاد ارتباط و تأمين نمايندگي ها و همچنين تهيه و جمع ‌آوري اطلاعات براي تصميم گيرندگان و مجريان سياست خارجي مي‌باشد.[8]

ساختارهاي قانون اساسي در تصميم گيري سياست خارجي در آمريكا

تدوين سياست خارجي در آمريكا و اجراي آن در حوزه‌ي اختيارات قوه‌ي مجريه و قوه‌ي مقننه (مجلس سنا و مجلس نمايندگان) مي‌باشد.

اختيارات رييس جمهور: 1. فرماندهي كل نيروهاي مسلح (اصل2 و بخش2 قانون اساسي).  2. انعقاد معاهدات با ديگر كشورها (اصل2، بخش 2 قانون اساسي) با تأييد دو سوم سناتورهاي حاضر و رأي دهنده.  3. انتصاب سفرا و كارمندان (اصل 2 بخش 2 قانون اساسي) با تأييد دو سوم سناتورهاي حاضر و رأي دهنده.  4. شناسايي ديگر كشورها و پذيرش سفرا (اصل2 بخش3 قانون اساسي) با تأييد دو سوم سناتورهاي حاضر و رأي دهنده.

اختيارات كنگره

كنگره از طريق تصويق و ارائه‌ي قوانين در شكل دهي سياست خارجي نقش مهمي ايفا مي‌كند. طبق قانون اساسي اختيارات كنگره شامل:

1ـ حق اعلان جنگ، تشكيل نيروهاي زميني، قواعد طرز اداره و مقررات راجع به نيروهاي زميني و دريايي، تقويت و حمايت ارتش و تسليح نيروهاي نظامي (اصل 1بخش 8 قانون اساسي).

2ـ حق اعلان جنگ  (اصل1 بخش 2 قانون اساسي).

3ـ هيچ وجهي از خزانه‌ي دولت وصول نخواهد شد مگر به موجب قانون (تصويب كنگره) اصل 1بخش 9 قانون اساسي) همانگونه كه مشاهده مي‌شود تلاش نويسندگان قانون اساسي، بر اصل توازن و نظارت در حوزه‌ي سياست خارجي است. طبق مواد قانون اساسي كنگره از اختيارات بيشتري در زمينه‌ي سياست خارجي داراست و رييس جمهور به جز فرماندهي كل نيروهاي مسلح، در بقيه‌ي امور بايد با نظارت اعضاي كنگره (سنا و نمايندگان) تصميم گيري نمايد.[9]

مقايسه ساختار قانون اساسي در ايران و آمريكا

همانگونه كه مشاهده مي‌شود تصميم گيرندگان سياست خارجي در ايران متكثر و حوزه‌ي آنها غير قابل تفكيك و نامشخص است و در حقيقت رييس جمهور نقش ناچيزي در تصميم گيري سياست خارجي دارد. نقش مجلس در فرآيند تصميم گيري سياست خارجي به نحوي است كه اصولاً رفتارهاي مشاركتي مردم از مجلس انتظار دخالت در تصميم گيري سياست خارجي را ندارند و نمايندگان مردم هم علاقه‌ي خود را بيشتر به حوزه‌ و مشكلات داخلي منعطف مي‌كنند تا رسيدگي به مسايل بين المللي.

فرآيند مشاركت در انتخابات رياست جمهوري هم به گونه‌اي است كه مردم انتظار توجه ويژه براي حل مشكلات داخلي و عموماً رفاهي را از رييس جمهور خواستارند. در حقيقت مردم انتظار رقم زدن سياست خارجي را از رييس جمهور ندارند بلكه اصولاً نهادهاي تحت نظر رهبري اين وظيفه را انجام مي‌دهند.

با اين حال با روي كارآمدن رؤساي جمهور در دوره‌هاي زماني مختلف، شاهد تغيير در روندهاي سياست خارجي هستيم. پروفسور رمضاني 3 دوره سياست خارجي را تا پايان رياست جمهوري آقاي رفسنجاني تعيين كرده است.[10]

1ـ دوره‌ي عدم تعهد ملت گرايانه(58 ـ 1357)

2ـ دوره‌ي رويارويي آرمانگرايانه(68 ـ 1358)

3ـ دوره‌ي سازش جويي واقع بينانه(76 ـ 1368).

همچنين انوشيروان احتشامي 3 دوره سياست عدم تعهد، دوران سنگربندي و رويارويي، و عمگرايي و مصالحه را در دوره‌هاي سياست خارجي تعيين كرده است.[11]

چنانچه به دوره‌ي رياست جمهوري فعلي آقاي احمدي نژاد هم نظري بيفكنيم كه اعضاي كابينه دولت در برابر هيچ قوه‌اي به جز رييس جمهور سؤال پس نمي‌دهند و هيچ مسئوليت رسمي در برابر كنگره ندارند[12]يعني استيضاح و سؤالي توسط كنگره صورت نمي‌پذيرد و به گونه‌اي اداره وزارت خارجه، شوراهاي امنيت ملي، دستگاههاي اقتصادي و وزارت دفاع همه در برابر رييس جمهور پاسخگو هستند. شوراهاي امنيت ملي در اين كشور كه وظيفه‌ي آن توجه به موضوعات مورد علاقه مشترك وزارتخانه‌ها و آژانس هاي حكومتي مربوط به امنيت ملي و ارائه‌ي پيشنهاد به رييس جمهور مي‌باشد، متشكل از رييس جمهور، معاون او، وزير امور خارجه و وزير دفاع است. ساير مقامات نظير رؤساي ستاد مشترك نيز ممكن است در اين جلسات دعوت گردند. شوراهاي امنيت ملي نيز همچون كابينه نمي‌تواند براي رييس جمهور تصميم گيري نمايد بلكه فقط مي‌تواند اطلاعات و مشاوره‌هايي را در اختيار او بگذارد كه زيربناي تصميمات او را تشكيل دهد.[13]

همچنين اجراي قراردادهاي اجرايي (به جاي معاهدات) ابزار مناسبي در اختيار رييس جمهور جهت اجتناب از ضرورت كسب تأمين رضايت مجلس سناست. به عنوان مثال در فاصله‌ي سالهاي 1946 تا 1977 دولت آمريكا بيش از 7300 قرارداد اجرايي با ديگر دولتها منعقد نموده، حال آنكه در همين فاصله تنها 451 معاهده با ديگر دولتها به تصويب رساند.[14]

همچنين حق وتوي رييس جمهور و ابطال تصميمات كنگره(ماده 1بخش 7قانون اساسي) باعث افزايش قدرت رييس جمهور در حوزه‌ي تصميم گيريها از جمله سياست خارجي است. زيرا اغلب ابطال وتوي رييس جمهور كه نياز به تصويب دو سوم نمايندگان در دو مجلس (سنا و نمايندگان) دارد، مشكل است. به عنوان مثال در فاصله‌ي سالهاي 1973 تا 1993 كنگره تنها يك با وتوي رييس جمهور در مورد سياست خارجي در چهارچوب مصوبه‌ي اختيارات جنگي را باطل كرده است.[15]

فصل چهارم: ساختارهاي غيررسمي تأثيرگذار بر سياست خارجي در ايران و آمريكا

گروههاي فشار و ذي نفوذ اصولاً جزء ساختارهاي قانون حكومت نيستند هر چند در قانون وجود آنها به رسميت شناخته شده است بلكه از بيرون بر تصميم گيريهاي سياست خارجي تأثير مي‌گذارند. در حقيقت يكي از متغيرهاي مقايسه در جوامع گوناگون بررسي كم و كيف نهادها و ابزارهايي است كه از طريق آنها تقاضاها و خواستهاي گروههاي مختلف اقتصادي، سياسي، اجتماعي و فرهنگي بيان شده و در مراحل بعد به اشكال گوناگون به سياست و تصميمات تبديل مي‌شوند. از جمله ابزارها و راههاي مزبور علاوه بر قواي سه گانه (مجريه، مقننه و قضائيه) بايد به عملكرد و نقش و ساختار نهادهايي هچون گروههاي ذي نفع (فشار)ف احزاب سياسي، اتحاديه ها، انجمنهاي صنفي، و وسايل ارتباط جمعي اشاره كنيم.[16]

يكي از خصيصه‌هاي گروههاي ذي نفوذ عدم هماهنگي بين اسم رسمي يك گروه و فعاليت مخفي و عملي آن گروه مي‌باشد. علت ورود گروههاي ذي نفوذ به سازمان سياست خارجي دستيابي به اهداف شخصي، گروهي و جناحي و...مي‌باشد.

برخي از گروههاي فشار و ذي نفوذ مؤثر در سياست خارجي ايران عمدتاً خواستهاي مذهبي و آرمانهاي اسلامي را از سياست خارجي انتظار دارند. نقش رسانه‌ها و احزاب هم بر تصميم گيري سياست خارجي به دليل بافت فرهنگي ـ تاريخي و جامعه پذيري سياسي ايران بسيار ناچيز است. اصولاً رفتارهاي مشاركتي مردم در قالب احزاب به معناي الگوهاي غربي و مدرن آن وجود ندارد. همچنين اگر رسانه‌‌اي در شكل دهي افكار عمومي بعضاً از روزنامه‌ها و مطبوعات موفق‌تر عمل كرده‌اند.

و اگر با ديدي واقع بينانه به روزنامه‌ها و مطبوعات نگاه كنيم، اصولاً به جز قشر خاصي از نخبگان، عموم مردم نسبت به روزنامه بي‌اعتنا هستند. همچنين صدا و سيما كه در شكل دهي افكار عمومي نقشي بي‌بديل دارد، از نهادهاي تحت نظر مقام معظم رهبري است. بنابراين جايگاه افكار عمومي و خواسته‌هاي آنان، عمدتاً تحت تأثير نهادهاي تصميم گير سياست خارجي است تا انتظار مردم از نقش رييس جمهور در شكل دهي سياست خارجي.

همچنين وجود اقتصاد دولتي، مانع فعاليت گروههاي منفعتي و تجاري در شكل دهي سياست خارجي است. با اجرايي شدن اصل 44 و دور شدن دولت از اقتصاد، و حضور بخش خصوصي شاهد حضور بيشتر شركتهاي تجاري در تصميم گيري سياست خارجي خواهيم بود و حتي بيان خواستهاي اقتصادي اين شركتها در قالب رسانه‌هاي عمومي از قبيل روزنامه‌ها كه نتيجه‌‌ي آن تكثر مطبوعات خواهد بود را شاهد خواهيم بود.

هر چند برخي روزنامه‌هاي فعلي ايران، خواستهاي اقتصادي پديدآورندگان را در وراي اهداف سياسي دنبال مي‌كنند، اما اين روند با اقتصاد بخش خصوصي افزايش پيدا خواهد كرد و لذا احتمال تعريف مجدد از مفهوم منافع ملي وجود  دارد.

چنانچه به گروههاي ذي نفوذ و فشار در آمريكا و تأثير آن بر تصميم گيري سياست خارجي نظري بيفكنيم، فعاليت گروههاي متعدد منفعتي ـ تجاري، گروههاي اقتصادي و... بسيار چشمگير مشاهده مي‌كنيم و اصولاً لابي گري به عنوان يك سنت در تصميمات سياسي كنگره‌اي و رييس جمهوري آمده است. احزاب در آمريكا كه از سيستم 2 حزبي تشكيل شده است، تمام فرآيندهاي رأي گيري و مشاركت مردم چه در سطوح نمايندگان ايالتي و چه نمايندگان كنگره و چه انتخابات رياست جمهوري همگي در قالب احزاب انجام مي‌شود. اين احزاب كه احزاب بزرگي هستند كه به اصول بيشتر از نتايج حاصله از آن توجه دارند و نظر خود را بيشتر از موارد خاص به مسائل كلي معطوف مي‌سازند و بيشتر از آنكه به اشخاص توجه كنند اصول را در نظر مي‌گيرند معمولاً اين گونه احزاب در مقام مقايسه با احزاب ديگر داراي خصائص عالي‌تر و علايق و هيجانات شريف‌تر و معتقدات واقعي تر بوده و رفتار و اقدام آنان توأم با جسارت و صراحت بيشتري است.[17] لذا اين گروهها و تأثير آن بر تصميم گيري سياست خارجي دور از انتظار نيست. تصميمات بزرگ ملي پيرامون سياست خارجي اثر فوري بر جامعه‌ي تجاري دارد. بعضي از اين شركتها به نظر مي‌رسد كه با توجه، سطح عمليات و نفوذ خود حريف و رقيب قوي در برابر حكومت باشند. جامعه‌ي تجاري به دو طريق خود را به چگونگي سياست فشار در آمريكا تطبيق داده است. شركتهاي تجاري كميته‌هاي اقدام سياسي را براي اهداي پول به مبارزات انتخاباتي كانديداهاي مورد علاقه‌ي خود براي پست هاي سياسي برپا كرده‌اند. اتحاديه تجاري و سازمانهاي لابي كننده ائتلافهايي را براي دستيابي به اهداف مشترك خود در حكومت به وجود آورده‌اند[18] بسياري از گروههاي منفعتي داراي دفاتر هميشگي در واشنگتن يا مراكز ايالت هستند تا رابطه‌ي نزديكي را با قانون گذاران و مديران اجرايي حفظ نمايند. گروهها ديگر كه قادر به داشتن نمايندگي هميشگي در اين مكانها نيستند از خدمات لابيست هاي حرفه‌اي بهره‌مند مي‌گردند.[19]

گروههاي تجاري قادرند افكار عمومي را از طريق همه‌ي رسانه‌هاي ارتباطي موجود در جامعه‌ي مدرن مانند تلويزيون، مطبوعات، راديو و استفاده از تكنيك هاي مدرن صنعتي‌، روابط عمومي را تحت تأثير قرار دهند.

وجود گروههاي منفعتي تجاري و ارتباط تنگاتنگ تصميمات سياسي بر اقتصاد، تأثير قابل توجهي در نفوذ اين گروهها بر تصميمات سياست خارجي چه درقالب احزاب و چه شكل گيري رسانه‌ها و چه بيان خواستهاي خود از موضوع رسانه‌اي دارد.

همچنين در آمريكا در هنگام بحرانهاي ملي نقش رييس جمهور به عنوان نماد وحدت ملي افزايش مي‌يابد در صورتي كه در ايران اين كاركرد اصولاً توسط رهبري انجام مي‌شود. نقش سخنرانيهاي رييس جمهور جهت تعيين دورنماي آينده‌ي كشور در مناسبات جهاني با توجه به موقعيت برتر اقتصادي در سطوح جهاني، نقش سخنگويي مردم آمريكا را به او داده است كه اين امر با پيشرفت فناوري در رسانه‌ها از قبيل شبكه‌هاي خبري، اينترنت و روزنامه‌ها و...گسترش يافته است كه باعث مي‌شود حمايت مردمي را راحت تر كسب كند. در ايران اين كاركرد توسط رهبري و توسط رسانه‌ها از جمله صدا و سيما انجام مي‌شود.

اگر به تركيب كنگره در آمريكا نگاه كنيم، به دليل اينكه كليه 435 نماينده مجلس نمايندگان (اصل 1بخش2) و يك سوم اعضاي سنا هر دو سال يك بار انتخاب مي‌شوند (اصل 1ماده3)، به دليل مشغله‌ي فكري و صرف وقت آنها براي مبارزات انتخاباتي جهت به دست گرفتن دوباره كرسي نمايندگي، اصولاً تمايل به رسيدگي امور داخلي جهت رفع علايق حوزه‌ي انتخابي و طرفداران خود دارند و اصولاً كمتر به مسائل بين المللي و امور خارجي مي‌پردازند هر چند نقش سناتورها در مسايل خارجي، پررنگ و برجسته است با اين حال نمي‌توانند، كاركرد و نقش رييس جمهور در سياست خارجي را ايفا كنند.

تركيب مجلس در ايران نيز به دليل علايق خاص رأي دهندگان و انتظارات آنها براي رفع مشكلات داخلي و متكثر بودن حوزه‌هاي تصميم گيري سياست خارجي در اين فرآيند ناچيز به نظر مي‌رسد و در واقع قدرت رييس جمهور در تصميم گيري سياست خارجي تا حدي مديون موقعيت اجرايي وي مي‌باشد.

فصل پنجم: نتيجه گيري

مقايسه ساختارهاي قانون اساسي تأثيرگذار بر سياست خارجي دو كشور ايران و آمريكا لزوم توجه به ساختارهاي غير رسمي را بيش از پيش روشن‌تر نمود. گر چه نقش رييس جمهور ايران در تصميم گيريهاي سياست خارجي تحت الشعاع نهادها و ساختارهاي ديگر قرار دارد، وجود برخي ساختارهاي غيررسمي نظير عدم اقبال عمومي در رقم زدن سياست خارجي توسط رييس جمهور نقش گروههاي فشار و ذي نفوذ مانعي براي فشار در تصميم سازي توسط رييس جمهور در حوزه‌ي سياست خارجي به وجود آورده است. با اين حال دوره‌هاي مختلفي را سياست خارجي جمهوري اسلامي ايران با روي كار آمدن رؤساي جمهور طي كرده است، يعني، نقش قدرت اجرايي رييس جمهور و نحوه‌ي تفسير وي از اصول تبيين شده سياست خارجي به گونه‌اي بوده است كه هر دوره متفاوت از دوره‌ي ديگر بوده است. وجود ساختارهاي قانون اساسي در آمريكا كه به كنگره‌ و رييس جمهور اختياراتي در حوزه‌ي سياست خارجي اعطا كرده است، گر چه به لحاظ ساختارهاي رسمي و قانوني اختيارات متوازن و يا بعضاً بيشتري به كنگره اعطا كرده است، اما در عمل به دليل ماهيت قدرت اجرايي رييس جمهور كه ريشه در ساختارهاي اجتماعي ـ فرهنگي و جامعه پذيري سياسي و ساختارهاي غير رسمي نقش بيشتر رييس جمهور به عنوان رهبر ملي در تصميم گيريهاي سياست خارجي غيرقابل انكار است. در دنياي واقع وظيفه‌ي رهبري سياست خارجي صرفاً كشف ملزومات منافع ملي نيست بلكه بيشتر ايجاد يك توافق نظر در مورد اهداف و اولويتهايي است كه منافع مختلف را با يكديگر تطبيق مي‌دهد. اگر يك مطالعه مقايسه‌اي داشته‌ باشيم، اين نقش را رييس جمهور در آمريكا به خوبي ايفا مي‌كند درحالي كه اين نقش به دليل متنوع و متكثر بودن تصميم سازان ساختارهاي رسمي سياست خارجي در ايران را مقام رهبري ايفا مي‌كند و اصولاً رييس جمهور در اين زمينه نقش ناچيزي دارد. نقش و نفوذ اقتصادي ايالات متحده در جهان، به رييس جمهور، كاركردي فراتر از ساختارهاي قانون اساسي در تصميم گيري سياست خارجي اعطا كرده است، نفوذ اين كشور در سازمانهاي بين المللي، نظير سازمان ملل، شوراي امنيت، پيمانهاي منطقه‌اي نظير ناتو و...غير قابل انكار است.

اين نقش كه نقشي اجرايي است، عملاً رييس جمهوري را به تصميم ساز حوزه‌ي سياست خارجي و استفاده از اين ابزارها براي پيشبرد اهداف و مقاصد سياست خارجي رهنمون كرده است. گروههاي تجاري و منفعتي در آمريكا منافع خود را بايد از طريق فشار بر رييس جمهور و يا اعمال قدرت كنگره بر رييس جمهور، در طي فرآيندهاي مشاركتي، رسانه‌اي و لابي‌گري منعطف سازند. با اين حال اولويت بندي منافع استراتژيك و تاكتيكها در اختيار رييس جمهور و مشاوران اوست. در ايران اصولاً در هم تنيدگي مذهب با حكومت و خواست مردم به نحوي است كه بيان مسائل كلي داخلي و خصوصاً خارجي را از رهبران مذهبي كه جايگاهي در حكومت دارند(ولايت فقيه) انتظار دارند. وجود اقتصاد دولتي، مانع فشار و شكل گيري گروههاي اقتصادي بر تصميم گيريهاي سياست خارجي است. لذا براي يك مقايسه‌ي عميق لزوم توجه به زيرساختهاي اجتماعي ـ فرهنگي دو كشور و لحاظ تفاسير بومي از اصول مندرج قانون اساسي جهت دوري جستن از مشكلات مقايسه ضروري است.